加强食品安全战略研究

目前，我国人民尤其是城镇居民的食品消费结构已发生明显变化，一是种类较以前大为增多，主要已不限于粮食一种；二是粮食食品的消费比重相对下降，非粮食食品尤其是肉、蛋、奶等畜产品、水产品的比重有较大提高；三是以粗粮为主的粮食消费结构已被以细粮为主的粮食消费结构所取代，并正朝着以消费优质粮为主转变，所消费的其他农产品也正在由低质品种向优质品种转变；四是加工食品消费比重提高，尤其是精深加工农产品的消费逐渐增多；五是开始注重食品消费的品种搭配、综合质量和结构优化；六是在不同消费群体之间，已形成多层次的食品消费结构。从未来看，城市居民和农村居民的食品消费结构都将日趋多元化、高级化，所消费的食品越来越趋于多样化、丰富化、优质化和高档化，肉、蛋、奶及其制品等主要非粮食食品的消费量和比重将进一步呈提高趋势，随着人们生活水平的普遍提高和食品消费结构的普遍升级，人们生活由温饱型向小康型、富裕型的转变，肉、蛋、奶及其制品等越来越成为不可缺少的重要生活消费品，成为越来越多人们所消费的食品的主要组成部分，甚至不仅从质上而且从量上将超过粮食成为人们最主要的食品，或成为人们所消费的食品中比粮食食品更为重要的食品。

以上说明，“民以食（粮）为天”正日益变为“民以‘食品’为天”。对人民群众生活安全和经济社会稳定具有重要意义的食品，正加快由低级、低质品种向高级、优质品种转变，不仅粮食食品、而且其他非粮食类主要食品、“菜篮子”等也越来越关系到人民群众的生活安全和经济社会稳定。与之相适应，人民群众和社会对多元食品安全及食品整体安全的要求和意识增强。

食品消费结构多元化、高级化是消费现代化的重要内容和标志，也是世界性消费结构演变的客观规律和必然趋势。发达国家都已实现了食品消费结构多元化、高级化，其中畜产品、水产品的消费占有相当大的比重，已超过粮食食品成为最主要的食品，奶的年人均消费量已达150公斤以上，加工食品已占到所消费食品总量的80％。与之相适应，这些国家都早已采用以保证多元食品安全为目标的“食品安全战略”，建立了本国的多元和整体食品安全保障体系，把肉、蛋、奶及其制品的生产、流通、储存、消费作为食品安全体系的重要组成部分。并且，在这些国家都早已采用“食品安全”的概念和用语，确立了“食品安全”的观念与意识。尽管目前我国人民群众食品消费结构尚未普遍实现向多元化、高级化的转变，但应自觉地顺应食品消费结构多元化、高级化的历史趋势和世界趋势，尽早加强“食品安全战略”方面的研究是非常必要的。

与食品消费结构多元化、高级化趋势相适应，我国农业产业结构也必须由以种粮为主和以种植业为主的传统农业产业结构，向多元化、高级化的现代农业产业结构转变。从目前看，我国的农业产业结构总体上虽处于由低层次向高层次转变的历史阶段，但与发达国家相比，差距还很大，尤其是现代畜牧业还比较落后，离成为农业第一位的主导产业距离甚远，农产品加工业还不发达，食品加工业尚未成为国民经济的第一大产业。这种状况，在很大程度上相对滞后于食品消费多元化、高级化的需要。此外，目前我国农业面临的结构性矛盾和问题仍相当突出，严重制约了农业在新的历史阶段的发展及农民收入的增长。重视“食品安全战略”的研究，是从基本战略上促进和保证农业产业结构的战略性调整，解决我国农业存在的结构性矛盾和问题，切实使农业产业结构适应食品消费多元化、高级化的需要。

其意义在于：一是有利于进一步加快非粮食种植业和非种植业农业的发展，尤其是现代畜牧业、养殖业的发展，使其成为一个大产业；二是有利于粮食种植业结构调整，促进粮食种植业结构转变及粮食品种向优质化、专用化、高效化发展，使粮食生产摆脱总量上供大于求、结构性相对过剩及种粮收益下降的困境；三是有利于突破农业浅层面发展的格局，进一步加快各类农产品加工业发展，提高农产品的加工深度和转变增值程度，促进农业深层化、链条化和产业化发展；四是有利于各地从资源禀赋、优势出发，因地制宜，扬长避短，发展各类特色优势产业，使资源得到合理开发、利用和农业区域布局趋于优化，形成特色化、优势化、高效化的合理农业区域布局；五是有利于加快解决一些地区因片面追求粮食安全和粮食指标造成的农业资源配置不合理和过度开发、产业的非优化发展及生态环境破坏严重等问题，尽快退耕还林、还草、还水，促进农业资源和生态环境的恢复与改善，实现农业的可持续发展；六是有利于农业专业化、规模化、集约化产业区的发展和农产品生产基地的建设，提高农业的规模效益；七是有利于解决因粮食安全的压力而导致的粮食库存过大、占用资金过多、财政负担过重的问题和粮食保护成本、安全保障成本越来越高的问题，将节约的资金用于新的食品安全体系建设，支持优质粮、专用粮、高附加值粮的发展及其他农业产业和食品加工业的发展，更好地保证必要的粮食食品安全和其他食品安全；八是有利于充分发挥市场机制对粮食生产、流通的调节作用，促进粮食品种结构调整，从而促进农业资源的优化配置及综合效益的提高，推动农业由传统农业向现代农业转变。

需要强调指出的是，重视“食品安全”，并非忽视“粮食安全”，放弃从战略上保证必要的“粮食安全”，一概减少对粮食生产的支持与保护，而是赋予粮食安全以新的内涵，并将其纳入到新的“食品安全”内涵、体系和战略之中，使粮食生产转移到符合食品消费结构和生产结构变化趋势的发展轨道，按照“食品安全”的要求，重新建立新的、更有效的粮食支持、保护政策措施体系，是将原来单纯的粮食安全扩展、升至为包括必要粮食食品安全在内的多元食品安全。